Geschiedenis van de Sociale Zekerheid (2)
door Tjeerd de Boer
De ontwikkeling van de Nederlandse verzorgingsstaat zal na 1945 verrassend snel gaan.
Nederland, dat voor die tijd eerder een nakomer dan pionier was op het gebied van de sociale
zekerheid, zal met de Scandinavische landen worden gerekend tot de model-verzorgingsstaten
in de wereld. Maar ook in andere industrielanden ontwikkelden zich systemen van sociale
zekerheid na 2de wereldoorlog.
De ontwikkeling van systemen van sociale zekerheid in de meeste industrielanden hing samen
met reacties op de noden en ellende van bevolkingen voor en tijdens de oorlog en de
ontwikkeling van welvaartsstaten, door Galbraith (1958) treffend aangeduid als Affluent
(=overvloed) states.
Voorbereiding tijdens de oorlog. Ik ben van bouwjaar 1955, geboren dat jaar in een net
opgeleverde nieuwbouwflat in Hilversum Noord, een typisch wederopbouwhuis voor gezinnen die je
nu ook nog ziet aan de Meent en Mariniersweg. In dat jaar konden steeds meer arbeiders en
kantoorwerkers zich een bromfiets en radio veroorloven hoewel de lonen relatief laag werden
gehouden om ook het bedrijfsleven kans van herstel en doorgroeikansen te geven. 10 jaar later
konden die mensen zich een auto en televisie veroorloven als ook buitenlandse reizen. Een
verklaring hiervoor waren de snel toenemende lonen nadat de geleide loonpolitiek van de jaren
'50 was losgelaten.
Het heeft me vaak verbaasd hoe snel alle westerse landen inclusief Japan zich herstelden van de
schade door de oorlog en in de jaren '60 reeds het welvaartspeil naderden van de Verenigde Staten
–let wel- een land dat niet zelf de verwoestingen onderging als Europa en Japan. Mede door de
oorlogsproductie, nodig om de geallieerden te voorzien van wapens en ondersteuning, kwam juist de
USA uit de verlammende crisis van de jaren '30 en werd dit land een staat van materiële overvloed,
zoals J.K. Galbraith beschreef in zijn Affluent Society in 1958.
Als bekend hebben Europese landen hun doorstart naar welvaart mede te danken aan de Marshallhulp
die vooral bedoeld was om herhaald populisme- extremisme te voorkomen, dan wel West-Europa af te
schermen van het sovjetcommunisme in Oost-Europa. Het ontwikkelen en invoeren van stelsels van
sociale zekerheid werd daarbij noodzakelijk gesteld om te voorkomen dat opnieuw hele volksmassa's
ten prooi zouden vallen aan werkloosheid, dus armoede en vervolgens wanhoop of de verleiding naar
niet democratische oplossingen voor hun problemen.
Tijdens de oorlog kwamen westerse regeringsleiders bijeen om vorm te geven aan het later bekende
Atlantic Charter waarin landelijke volksverzekeringen ingeval van ziekte, werkloosheid of ouderdom
werden voorgesteld. De conferentie van Bretton Woods, waarbij aanwezig onder meer Keynes en
Roosevelt, moest een 'freedom from want' bewerkstellingen ofwel een eind aan armoede en grote
ellende die daarmee samenhangt zoals verzieking en verloedering van velen. Ook het streven naar
maximale of volledige werkgelegenheid had grote prioriteit voor naoorlogse regeringen.
Ontwikkeling van het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid. In 1943 kwam de naar Londen
uitgeweken Commissie van Rhijn bijeen om de contouren te schetsen van een Nederlands systeem van
sociale zekerheid zodra de oorlog zou worden beëindigd. In het vorige artikel gaf ik aan dat na
1918 die contouren al zichtbaar waren bij de centrale Raad van Arbeid en Rijksverzekeringsbank,
gevolgd door het begin van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie in de jaren '30. In 1945 al
komt een Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen tot stand waarin naast een 'poldermodel' van
arbeidsverhoudingen ook de invulling en uitvoering van een systeem van sociale zekerheid werd
geregeld. In 1952 worden diverse voorstellen vastgelegd in de Organisatiewet Sociale Verzekeringen
en gaat de ontwikkeling van het Nederlandse systeem van sociale zekerheid snel, te herkennen aan de
volksverzekeringen, geregeld door de staat en betaald uit premieheffing op lonen zoals de AOW
(1957), de Algemene Weduwen en Wezen Wet (AWW, 1959), de Algemene Kinderbijslagwet (1963) en
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ 1968). De Ziekenfondswet uit 1941 werd ook een
volksverzekering tot een bepaald maximum looninkomen. Uitvoering van en controle op de
volksverzekeringen werd gedaan door de Sociale Verzekeringsbank (nog steeds). Uitvoering van het
ziekenfonds werd centraal geregeld door de Ziekenfonds Raad. De sociale voorzieningen zoals
de Algemene Bijstandswet (1965) en de Rijksgroepsregeling Werkloze werknemers werden ook door de
staat geregeld en betaald uit belastinginkomsten. Je kan stellen dat volksverzekeringen en sociale
voorzieningen voortkwamen uit de Atlantic Charter (1945) en de afspraken voor economische regulering
door staten op grond van Bretton Woods.
Wat het Nederlandse systeem van sociale zekerheid en van arbeidsverhoudingen uniek zou maken is de
geleide economie door organisaties van werkgevers en werknemers en de overheid op het gebied van
werknemersverzekeringen ingeval werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid. In 1950 werd
de Wet op de Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie door de regering aangenomen waarin geregeld werd
dat 26 bedrijfstakverenigingen de verantwoordelijkheid kregen voor de uitvoering en premie inning van
de werknemersverzekeringen. Elke bedrijfsvereniging kreeg een Gemeenschappelijk Administratie Kantoor
(GAK) en Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD). Centraal toezicht werd geregeld door de Sociale
Verzekeringsraad met vertegenwoordigers van overheid en organisaties van werkgevers en werknemers.
Hoewel de werknemersverzekeringen in belangrijke mate onder de verantwoordelijkheid terecht kwamen
bij marktpartijen (vakbonden en werkgeversorganisaties), zou het Nederlandse stelsel van sociale
zekerheid en arbeidsverhoudingen toch gekenmerkt worden door centralisatie, of wel een grote macht en
invloed van de overheid op die marktpartijen. In de jaren '50 werd de geleide loonpolitiek,
gecontroleerd door het College van Rijksbemiddelaars, een gruwel voor zowel vakbonden als vele
werkgevers omdat de lonen lager bleven dan op grond van de toename van productiviteit mogelijk zou
zijn geweest. Extra loon, betaald onder de tafel, waren het bewijs dat de geleide loonpolitiek niet
meer nodig was. Echter pas in de jaren '60 werd deze ban doorbroken.
De ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Is niet gelijk te stellen aan een welvaartsstaat
waarin het grootste goed voor het grootste aantal is bereikt, als ook maximale werkgelegenheid ,zodat
het gebruik van sociale zekerheidsregelingen beperkt is, tot aan pensioensleeftijd. Een welvaartsstaat
is wel een belangrijke voorwaarde voor het tot stand brengen van een verzorgingsstaat, door de
socioloog Thoenes (1962) gedefinieerd als een maatschappijvorm, gekenmerkt door een op democratische
leest geschoeid systeem van overheidszorg, dat zich – bij handhaving van een kapitalistisch
productiestelsel - garant stelt voor het collectieve sociale welzijn van haar onderdanen.
Uiteraard zou een verzorgingsstaat een 'laissez faire' liberale marktmaatschappij ingrijpend wijzigen.
Aan het begin van de vorige eeuw bedroegen de uitgaven voor sociale zekerheid nog geen 2 % van het
Nederlandse bnp, in 1950 7 % van bnp, in 1960 10 % van bnp, rond 1980 was dit aandeel toegenomen tot
28 %. Je kan zeggen dat als je die sociale zekerheid zou afschaffen, inclusief AOW, dat zowel de
economie dan instort als ook een paar miljoen mensen zonder middelen van bestaan. Uit de definitie van
Thoenes kan worden afgeleid dat een verzorgingsstaat uitdrukking is geworden van een georganiseerde
marktmaatschappij of wel een geleide economie. Zoals gezegd, in Nederland niet alleen door de overheid
maar ook door organisaties van werkgevers en werknemers, verenigd in de Sociaal Economische Raad en de
in 1945 opgerichte Stichting van de Arbeid. Deze tripartite organisaties hadden grote invloed op lonen,
werkgelegenheidsbeleid en andere macro economische ontwikkelingen.
Terzijde wil ik opmerken dat na de oorlog een groot optimisme bestond over planning en inrichting van de
maatschappij. Technocratie, of technostructure zoals Galbraith het noemde, je zou ook kunnen spreken van
'social engineering', is het consequent en systematisch omgaan met diverse maatschappelijke
vraagstukken teneinde wetenschappelijk voorbereide politiek te realiseren in termen van optimalisatie van
beleidsmiddelen en – doelen. Uniek ook voor Nederland werd de oprichting van het Centraal Planbureau
o.l.v. Jan Tinbergen dat economische data verzamelde en deze verwerkte in wiskundige modellen met een
redelijk tot goed voorspelvermogen toen. Adviezen en ook waarschuwingen door het CPB werden serieus
genomen door politiek en de organisaties van het maatschappelijke of verzuild- corporatieve middenveld.
Het Sociaal Cultureel Planbureau kreeg adviesfuncties op het gebied van maatschappelijke ontwikkelingen.
De verzorgingsstaat werd een onderdeel van de door technocratie geplande economie. Het gebouw van de
Nederlandse verzorgingsstaat werd voltooid met de Algemene Arbeidsongeschiktheid Wet (1976), voorloper van
de Wajong. Het systeem van sociale zekerheid in ruime zin opgevat, omvat alle uitkeringen die nodig zijn
als mensen niet meer kunnen leven van betaald werk (ook de meeste 'bejaarden') maar ook subsidies voor
woningbouw, huurtoeslagen, ondersteuningsregelingen voor (startende) ondernemers zoals ook kunstenaars.
Gezondheidszorg wordt niet gerekend tot systeem van sociale zekerheid maar kost de belastingbetaler in
Nederland relatief veel, zie de ruim 12 % premie AWBZ op lonen en uitkeringen, naast de eigen premies
voor een ziektekostenverzekering.
De verzorgingsstaat onder druk. De voltooiing van het systeem van sociale zekerheid in de jaren '70
als belangrijkste kenmerk van de verzorgingsstaat werd ook het begin van de afbraak van dit stelsel. Het
begon al in 1968 toen een van de architecten van dit stelsel, Prof Veldkamp, bij het instellen van de WAO
voorspelde dat op termijn 200.000 mensen gebruik zouden maken van deze regeling. Door de sluiting van de
Limburgse mijnen konden vele oudere kompels gebruik maken van de WAO als een afvloeiingsregeling, let wel
dat stoflongen een behoorlijke indicatie was voor toekenning. In 1969 maakten ruim 160.000 mensen gebruik
van de WAO, dit aantal was bijna verdubbeld in 1975 en - met de AAW van 1976 meegeteld, maakten 1980 ruim
600.000 mensen gebruik van een uitkering op grond van arbeidsongeschiktheid. In toenemende mate werd de WAO
gebruikt als massale afvloeiingsregeling voor mensen die ofwel overbodig werden door bedrijfssluitingen of
niet of minder productief waren geworden maar niet persé door langdurige ziekten.
Het beroep op de WW en de RWW voor b.v. schoolverlaters en langdurig werklozen was niet hoog in de jaren
'70 ondanks de eerste oliecrisis van 1973, van 72.000 (1970) naar 240.000 in 1980. Het aantal mensen in de
bijstand nam toe van 70.000 naar 117.000 in 1980. Oneigenlijk gebruik van werkloosheidsuitkeringen werd
beperkt door zowel de sollicitatieplicht maar ook – kansen op betaald werk toen en omdat de duur van deze
uitkeringen beperkt was in tegenstelling tot de uitkeringen op grond van arbeidsongeschiktheid die eindigden
bij de AOW-leeftijd. Misbruik van uitkeringen kwam weinig aan de orde in de politiek, wel bij delen van het
publiek dat zich verbaasde over volle kelders vol onverkochte kunstwerken door mensen die van een subsidie
of uitkering voor artiesten gebruik konden maken of de 'arbeidsongeschikte' glazenwasser die zwart
bijverdiende.
Een eerste bedreiging van de verzorgingsstaat kwam voort uit toenemende belasting- en premiedruk op lonen, te
zien bij de wig tussen bruto en nettolonen bij werknemers plus het te betalen deel door werkgevers. Een
werkgever betaalt zeg 50.000 (netto) voor een werknemer die zelf bruto 40.000 verdient en netto 30.000
overhoudt. Het stelsel van sociale zekerheid bevordert dus de kans op werkloosheid, hoewel dat in de jaren '70
een minder groot probleem was dan de explosieve groei van het aantal WAO/AAW-gebruikers. De factor arbeid
(lonen) werd relatief duur in vergelijk met andere productiemiddelen en wordt relatief te zwaar belast ten
opzichte van kapitaalmiddelen.
Een tweede bedreiging voor de houdbaarheid van een verzorgingsstaat komt door de 'Wet van Baumol' (1967) die ik
zie als een 'harde' wet in de economie (maar niet te reduceren tot een wiskundige formule). Tijdens de
voltooiing van de verzorgingsstaat verloren steeds meer mensen hun werk in landbouw en industrie, sectoren
waarin grote productiviteitswinst (efficiency) werd bereikt door toepassing van nieuwe technieken. De
dienstensectoren boden toenemende werkgelegenheid als ook de overheid zelf, aangeduid als tertiaire sector. Het
systeem van sociale zekerheid is een onderdeel van de verzorgingsstaat maar ook de quartaire sector,
gesubsidieerd door de overheid, die toenemende werkgelegenheid bood aan professionals zoals in de welzijnssector
en de kunsten.
In zowel de diensten- als quartaire sector kunnen niet die grote productiviteitswinsten worden behaald als in de
industrie en landbouw. Gevolg is zoals Baumol aantoonde, dat de gemiddelde arbeidsproductiviteit afneemt
(bevestigd door Gordon, 2016, met: the rise and fall of American growth) als er meer mensen werken in
dienstensectoren. Een verzorgingsstaat moet niet alleen gezien worden als een sociale zekerheidsstaat
(uitkeringen), maar ook als een subsidiestaat met overheveling van gelden van hoogproductieve sectoren (ook
sommige zakelijke diensten) naar sectoren zoals verzorging en welzijn, waar productieverhoging onmogelijk of
onwenselijk is. Sectoren die van groot belang zijn en blijven voor het functioneren van de maatschappij en
burgers.
Maar de verzorgingsstaat subsidieerde organisaties en mensen die binnen de marktsector te weinig marginale
opbrengst, tegenwoordig aangeduid als verdiencapaciteit, hebben om te overleven. Zou je de verzorgingsstaat
afschaffen, dus niet alleen de uitkeringen, dan kom je terug in de situatie van industrielanden voor 1945 of de
huidige situatie van vele ontwikkelingslanden of de Verenigde Staten waarin mensen ofwel zeer lang moeten werken
of meerdere baantjes moeten combineren om te overleven of net iets meer. Voor welzijn hebben zij geen tijd en
geld. Willen wij dat?
